Arbeitskampf in der Daseinsvorsorge

Das Recht auf Arbeitskampf geniesst in Deutschland einen besonders hohen Stellenwert, folgt es doch direkt aus der in Artikel 9 Absatz 3 verankerten Koalitionsfreiheit des Grundgesetzes. Alles Weitere haben die Gerichte festgeschrieben, nicht der Gesetzgeber. So etwa das Übermaßverbot, wonach keine milderen Mittel zur Beilegung des Konfliktes zur Verfügung stehen dürfen. Oder der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Und schließlich dürfen Arbeitskämpfe nur von den Tarifparteien ausgefochten werden, also von den Arbeitgebern und ihren Verbänden auf der einen Seite (Aussperrung) und den Gewerkschaften auf der anderen (Streik).

 

Jahrzehntelang boten diese von den Gerichten eingezogenen Leitplanken ausreichende Orientierung. Die Tarifparteien erzielten in meist maßvollen Konflikten in aller Regel verträgliche Lösungen. Doch die vom Bundesarbeitsgericht im Jahre 2010 mit der Aufgabe des Grundsatzes der Tarifeinheit zugelassene Tarifpluralität, also dem Nebeneinander unterschiedlicher Tarifverträge in einem Betrieb, sowie die Kampfkraft sog. Sparten- bzw. Berufsgruppengewerkschaften warfen die Frage auf, ob nicht angesichts zunehmender Konfliktbereitschaft der Gesetzgeber nun doch aufgerufen ist, sich zeitnah mit der Materie des Arbeitskampfes mit dem Ziel einer gesetzlichen Regelung zu befassen. Das ist bis heute nicht geschehen.

 

Mit Inkrafttreten des Tarifeinheitsgesetzes (§ 4a TVG) im Jahre 2015 wurde zwar der Grundsatz der Tarifeinheit mit dem Ziel der Auflösung von Tarifkollisionen durch den Gesetzgeber wieder reaktiviert. Das Gesetz enthält jedoch keine Regelungen zum Arbeitskampfrecht, vielmehr hat sich der Gesetzgeber bewusst gegen Vorschläge (u.a. auch von der Carl Friedrich von Weizsäcker-Stiftung) entschieden, Vorgaben für den Arbeitskampf zur Vermeidung von untragbaren Auswirkungen auf Dritte zu regeln.

Spezifische Probleme bei Unternehmen der Daseinsvorsorge

Für Unternehmen im Bereich der Daseinsvorsorge bleiben auch nach der Neuregelung für das Nebeneinander unterschiedlicher Tarifverträge durch das Tarifeinheitsgesetz unverändert spezifische Probleme. Denn jede Arbeitskampfmaßnahme hat doch erhebliche Konsequenzen für die Allgemeinheit, sei es in der Gesundheitsvorsorge, im Bereich des öffentlichen Dienstes oder bei Verkehrsunternehmen wie etwa die Bahn, Luftverkehrsunternehmen oder Flughäfen. Auch die Auswirkungen auf die Volkswirtschaft insgesamt sind beträchtlich, wie Arbeitskämpfe in diesen Bereich sehr deutlich und spürbar gezeigt haben.

 

Ein Blick auf die Regelungen des Arbeitskampfes im Luftfahrt- und Verkehrsbereich für so unterschiedliche Länder wie die USA, Frankreich, Italien und Spanien belegt, dass dort der Arbeitskampf in der Daseinsvorsorge übereinstimmend besonderen Regelungen unterworfen ist. Ausnahmslos wird etwa die Luftfahrt als sensibler und regelungsbedürftiger Bereich gewertet. Ebenso besteht in diesen Ländern Übereinstimmung bei der Suche nach einem angemessenen Ausgleich zwischen den Interessen der Allgemeinheit und dem Streikrecht: etwa die Verpflichtung zur Ankündigung des Streiks und zu einem Schlichtungsverfahren vor Streikausbruch, danach Notdienstarbeiten in unterschiedlichem, teilweise erheblichen Umfang. „Wenn verschiedene Rechtsordnungen von ganz unterschiedlichen Ausgangspunkten zum gleichen Ergebnis kommen“, folgert der Bonner Arbeitsrechtler Professor Gregor Thüsing, „dann hat das die Vermutung der Angemessenheit für sich.“

Branchen- vs. Spartengewerkschaften

Eine Ursache der zunehmenden Spannungen, vor allem im Bereich der Daseinsvorsorge ist der Strukturwandel der Gewerkschaften. Die großen Flächen- oder Branchengewerkschaften, nach dem Industrieverbandsprinzip organisiert, haben unverändert einen Mitgliederschwund zu verzeichnen. Seit der Wiedervereinigung, als die DGB-Gewerkschaften, die Organisationen des Deutschen Beamtenbundes und des Christlichen Gewerkschaftsbundes noch deutlich mehr als 13 Millionen Mitglieder zählten, ging es steil bergab – auf zurzeit weniger als sieben Millionen.

 

Gleichzeitig wurden die Spartengewerkschaften, die einzelne Berufsgruppen vertreten, immer mächtiger, wie zum Beispiel Piloten, Flugbegleiter, Lokführer oder Ärzte. Sie verfügen heute geschätzt über 600 000 bis 800 000 Mitglieder, sind aber kampfstärker, als es die Zahl vermuten lässt. Auf Grund eines Organisationsgrades von bis zu 90 Prozent (Branchengewerkschaften: oft nur um die 20 Prozent) sind die Berufsgruppengewerkschaften schnell, flexibel und durchsetzungsstark.
Daneben gelingt es inzwischen auch immer mehr einer Flächengewerkschaft wie ver.di gezielt im Bereich der kritischen Verkehrsinfrastruktur – z.B. an Flughäfen – mit kurzfristig angekündigten Arbeitskampfmaßnahmen bei Schlüsselpositionen (z.B. Fluggastkontrolle) ein ganzes Verkehrsnetz über längere Zeit lahm zu legen. Mit dieser Taktik werden unbeteiligte Dritte massiv geschädigt.

Gesetzesvorschlag der Carl Friedrich v. Weizsäcker-Stiftung aus dem Jahre 2012

Mit einem Gesetzesvorschlag im Auftrag der Carl Friedrich v. Weizsäcker-Stiftung sollen Arbeitskämpfe in der Daseinsvorsorge denn auch gesellschaftsverträglicher geregelt werden. Mit dem bereits am 19. März 2012 in Berlin vorgestellten Gesetzesvorschlag unternahm eine Professoren-Initiative den Versuch, bei Arbeitskämpfen in der Daseinsvorsorge die Interessen der Bevölkerung mit jenen der betroffenen Arbeitnehmer zu versöhnen – ganz im Sinne des Grundgesetzes.

 

Wie die Rechtsprofessoren Martin Franzen (München), Gregor Thüsing (Bonn) und Christian Waldhoff (Bonn) erklärten, trage der von ihnen entwickelte Vorschlag gleichzeitig den Interessen von Arbeitgebern und Arbeitnehmern Rechnung. Der im Auftrag der Carl Friedrich v. Weizsäcker-Stiftung erstellte Entwurf sieht erstmals gesetzliche Schranken für Arbeitskämpfe etwa im Luft- und Schienenverkehr, in der Gesundheitsversorgung, der Telekommunikation sowie im Erziehungswesen vor.

 

Nach Vorstellung der Professoren-Initiative sollen Streiks in Unternehmen der Daseinsvorsorge nur dann zulässig sein, wenn sie zuvor mit einer Frist von vier Tagen angekündigt wurden. Außerdem soll die Grundversorgung der Bevölkerung sichergestellt sein. Können sich die Tarifvertragsparteien hierüber nicht einigen, sieht der Gesetzesvorschlag ein Schlichtungsverfahren vor. Darüber hinaus sollen Arbeitskämpfe in der Daseinsvorsorge nur zulässig sein, wenn mehr als die Hälfte der Gewerkschaftsmitglieder an einer Urabstimmung teilnehmen und sich für einen Streik aussprechen.

 

Ferner ergibt sich aus dem vorgeschlagenen Gesetz, dass Arbeitskampfmaßnahmen erst dann eingeleitet werden dürfen, wenn ein Schlichtungsversuch erfolglos geblieben ist. Auch mit den in den vergangenen Jahren immer stärker gewordenen Berufsgruppengewerkschaften setzt sich das im Auftrag der Carl Friedrich v. Weizsäcker-Stiftung gebildete Professorengremium auseinander. Danach sollen Spartengewerkschaften nur dann streiken dürfen, wenn die erhobenen Tarifforderungen auf mindestens 15 Prozent der Arbeitsverhältnisse in dem betroffenen Unternehmen oder der Branche angewandt werden sollen.

 

Zur Begründung des Entwurfs wies der Bonner Arbeitsrechtler Prof. Gregor Thüsing darauf hin, dass sich „Arbeitskämpfe im Bereich der Daseinsvorsorge erheblich von anderen unterscheiden. Hier ist die Allgemeinheit in der Regel unmittelbar nachteilig betroffen.“ Die Unternehmen seien in diesem Bereich verpflichtet, die Leistungen „im Interesse der Bürger soweit wie möglich aufrechtzuerhalten“. Daher sei es gerechtfertigt, für Unternehmen der Daseinsvorsorge, zu der nicht nur Verkehrsunternehmen und Krankenhäuser, sondern zum Beispiel auch Feuerwehren zählen, Sonderregelungen zur Lösung von Arbeitskonflikten vorzusehen.

 

Der ebenfalls an der Universität Bonn lehrende Verfassungsrechtler Prof. Christian Waldhoff wies darauf hin, dass der Gesetzgeber gehalten sei, für den Bereich der Daseinsvorsorge eine Regelung zu treffen. „Das Bundesverfassungsgericht hat mehrfach, zuletzt im Urteil vom Januar dieses Jahres, unterstrichen, dass das Gemeinwohl nicht beeinträchtigt werden darf und der Schutz Dritter hohe Priorität geniesst“, sagte Waldhoff. „Daher entspricht eine gesetzliche Regelung den verfassungsrechtlichen Wertungen – die bisherige Situation tut dies nicht.“

 

Der Münchner Professor für Arbeitsrecht, Martin Franzen, erläutert, dass der Gesetzentwurf verhindern soll, dass „kleine und besonders streikmächtige Arbeitnehmergruppen Sondervorteile für sich erstreiken, die anderen Arbeitnehmergruppen nicht zugutekommen sollen.“

 

Der vorgelegte Entwurf traf auf großes Interesse der politischen Parteien, die seit den jüngsten Streikmaßnahmen im Luftverkehr intensiv über mögliche Regelungskonzepte diskutieren. Im Auftrag der Carl Friedrich v. Weizsäcker-Stiftung hatte das Institut für Demoskopie Allensbach schon im Jahre 2011 in einer repräsentativen Befragung festgestellt, dass sich die Bevölkerung mit großer Mehrheit für Regelungen von Arbeitskämpfen im Bereich der Daseinsvorsorge ausspricht (siehe Allensbach-Studie). Rund zwei Drittel der Befragten votierten dafür, Streiks bei der Bahn, im Luftverkehr und in Krankenhäusern Einschränkungen zu unterwerfen oder sogar gänzlich auszuschließen.

Praktiker berichteten über Probleme in der Daseinsvorsorge

Bei einem Gesprächsforum der CFVW-Stiftung hatte schon am 1. Juli 2011 in Berlin der Personal- und Finanzvorstand und heutige Vorstandsvorsitzende der Lufthansa Cargo AG, Peter Gerber, auf zunehmende Probleme bei Arbeitskämpfen in Unternehmen der Daseinsvorsorge hingewiesen. Einerseits seien Spartengewerkschaften in den vergangenen zehn Jahren schlagkräftiger geworden seien, zum anderen habe das Bundesarbeitsgericht die Tarifeinheit aufgegeben. Sein Unternehmen habe sich seit Jahren mit einer Reihe von Gewerkschaften auseinanderzusetzen, eine ähnliche Entwicklung sei bei der Bahn oder im medizinischen Bereich zu beobachten.

 

Doch das mehr als 100 Jahre alte deutsche Arbeitskampfrecht habe mit dieser rasanten Entwicklung nicht Schritt gehalten. Deswegen sei mittlerweile, so Gerber, die Kampfparität nachhaltig gestört. Verkehrsunternehmen wie die Lufthansa könnten ihre Leistungen nach Arbeitskämpfen – anders als Produktionsunternehmen – nicht nachholen. Sehr hohe Schäden träten bei seinem kapitalintensiv strukturierten Unternehmen vielmehr schon dann ein, wenn nur mit Arbeitskämpfen gedroht werde. Gegen solche “kalten Streiks” gebe es kein sinnvolleres Gegenmittel, zumal die Allgemeinheit gleichzeitig betroffen sei. Auf diese Weise nutzten kleine Gruppen von Beschäftigten ihre Monopolstellung, um weit überdurchschnittliche Lohnsteigerungen und andere Vergünstigungen zu erreichen. Aus diesen Gründen fordert der Manager gesetzliche Regelungen für Arbeitskämpfe bei Unternehmen der Daseinsvorsorge.

 

Prof. Robert von Steinau-Steinrück (Rechtsanwaltsgesellschaft Luther, Berlin) befürwortete ebenfalls eine gesetzliche Regelung. Arbeitskämpfe hätten sich in den vergangenen Jahren auch aufgrund der geänderten Rechtsprechung deutlich ausgeweitet. Die Beeinträchtigung der Allgemeinheit sei in Unternehmen der Daseinsvorsorge häufig kaum hinnehmbar, auch deswegen, weil Notdienste immer schwieriger zu vereinbaren seien. Wenn es – auch angesichts massenhafter Betroffenheit der Allgemeinheit – keine sinnvollen Abwehrmaßnahmen für den Arbeitgeber gäbe, müsse der Gesetzgeber Vorkehrungen treffen.

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