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Das Ausland macht es vor  

Im Ausland kennt man Mittel eines angemessenen Ausgleichs zwischen Interessen der Allgemeinheit und dem Streikrecht: Die Verpflichtung zur Ankündigung des Streiks und zum Schlichtungsverfahren und die Pflicht zu Notdienstarbeiten.

Von Professor Gregor Thüsing, Direktor des Instituts für Arbeitsrecht und Recht der sozialen Sicherheit der Universität Bonn

Der Streik in der Daseinsvorsorge ist kein deutsches Phänomen. Im Ausland sammelt man schon seit vielen Jahren Erfahrung mit ihm – Erfahrungen, die auch das Leben eines vielgereisten Deutschen um detaillierte Kenntnis französischer Bahnhofsgegenden und griechischer Flughäfen bereichert haben. Der Erfahrungsvorsprung des Auslandes legt es nahe, dort nach Lösungen zu suchen, wie die rechtlichen Folgen von Arbeitskämpfen im Bereich der Daseinsvorsorge abzufedern sind.

Die Adaption rechtlicher Regelungen des Auslandes in das deutsche Recht wird freilich nur dort gelingen, wo ein vergleichbarer tatsächlicher und rechtlicher Rahmen besteht. Dass etwa in der Sowjetunion jeglicher Streik als konterrevolutionär verboten war, beseitigt zwar das Problem des Streiks in der Daseinsvorsorge, ist aber für Deutschland sicher kein Vorbild. Vergleichbarkeit ist gerade im Bereich der Daseinsvorsorge auch bei anderen Industriestaaten der westlichen Welt nicht ohne Weiteres gegeben. Das Streikrecht ist zwar überall anerkannt; auch die Regeln des Arbeitsrechts unterscheiden sich oft in nicht allzu großem Umfang. Bei der Daseinsvorsorge werden die Regeln des Arbeitsrechts jedoch häufig durch das öffentliche Recht überlagert oder verdrängt., das stärker durch nationale Eigenheit geprägt ist. In Deutschland etwa war die traditionelle Lösung, um Streiks in der Daseinsvorsorge zu verhindern, darauf, entsprechende Aufgaben durch Beamte erledigen zu lassen, die – in Deutschland wie in vielen anderen Ländern – einem allgemeinen Streikverbot unterliegen. Streik in der Daseinsvorsorge war kein arbeitsrechtliches Problem.

Dieses Verständnis hat sich in Deutschland gewandelt. Erst die Privatisierung der großen Unternehmen der Daseinsvorsorge (Post, Bahn) und vieler Stadtwerke sowie die zunehmende privatrechtliche Ausgestaltung vieler Dienstverhältnisse machen den Streik in der Daseinsvorsorge zu einem arbeitsrechtlichen Problem. Erst jetzt entsteht daher das Bedürfnis nach einer Regelung der Frage.

Hier kann man die erste Lektion des Auslandes annehmen: Der Blick in die ausländischen Rechtsordnungen zeigt, dass sie alle den Streik in der Daseinsvorsorge zumindest fragmentarisch, meist jedoch recht ausführlich regeln. In Frankreich etwa gibt es ein eigenes Kapitel des Code du Travail, das klare Regeln schafft. In Deutschland dagegen hat der Gesetzgeber den ausdrücklichen Regelungsauftrag des Bundesverfassungsgerichts bis heute nicht erfüllt. Der Rechtsvergleich zeigt jedoch, dass es einer klaren Regelung des Streikrechts zumindest insoweit bedarf, als die Interessen Dritter betroffen sind. Denn zumindest die Arbeitnehmerseite hat kein ökonomisches Eigeninteresse auf die Interessen Dritter Rücksicht zu nehmen, so dass sie des Schutzes durch eine gesetzliche Regelung bedürfen.

Ein Mindestmaß an Schutz können Ankündigungsfristen für Arbeitskämpfe bieten. In Frankreich etwa müssen die Motive des Streiks, sein Ort, seine Zeit und seine Dauer fünf Tage vorher bekanntgegeben werden. Das erlaubt es den Betroffenen, den Ausfall von Dienstleistungen der Daseinsvorsorge durch anderweitige Disposition zu kompensieren. Da eine solche Ankündigungsfrist gleichzeitig das Streikrecht der Arbeitnehmer in der Sache unberührt lässt, ist dies ein im internationalen Vergleich häufig anzutreffender Weg, Arbeitskämpfe in der Daseinsvorsorge zu entschärfen. Eine Ankündigungsfrist hat den Vorteil, die Schädigung durch die Arbeitskampfmaßnahme auf die Arbeitgeberseite zu beschränken. Der Arbeitgeber verliert für die Dauer des Streiks seinen Umsatz und damit auch seinen Gewinn; Dritte dagegen können auf andere Anbieter ausweichen.

Allerdings setzt dies voraus, dass andere Angebote bestehen, die ausgefallene Leistungen ersetzen. Daran kranken sie gerade im Bereich der Daseinsvorsorge. Häufig gibt es dort noch ehemalige Staatsmonopolisten, die nach wie vor einen großen Teil des Marktes beherrschen und deren Ausfall durch ihre Konkurrenten nicht aufgefangen werden kann.

Darauf, Streiks gänzlich zu verhindern, zielt es, dem Verhandlungspartner die Verpflichtung zur Durchführung eines Schlichtungsverfahrens aufzuerlegen. In den USA errichtet der Railway Labor Act, der für Unternehmen gilt, die im Bereich der Verkehrsinfrastruktur tätig sind, ein eigenes Mediation Board. Dieses steht bereit, um auf Antrag oder auch aus eigenem Antrieb in Arbeitskämpfen bei Transportunternehmen zu vermitteln. Während der Vermittlungen besteht ein Arbeitskampfverbot. In Frankreich besteht bis zum Ablauf der Ankündigungsrist die Pflicht, über die Streikforderung zu verhandeln. So soll doch noch eine Einigung herbeigeführt und der Streik verhindert werden.

Auch die Schlichtung kann scheitern. Dann bleibt nur noch, die Folgen des Streiks für Dritte möglichst gering zu halten, indem der Arbeitnehmerseite auferlegt wird, ein Mindestmaß an Daseinsvorsorge aufrechtzuerhalten. Als Notdienst ist eine solche Verpflichtung auch in Deutschland anerkannt. Es ist selbstverständlich, dass ein Ärztestreik nicht dazu führen darf, dass Unfallopfer nicht mehr behandelt werden. Im Ausland geht man jedoch sehr viel weiter. In Frankreich spricht man auch nicht von einem Notdienst, sondern von einem Minimaldienst (service minimum). Hier geht es nicht nur um den Schutz von Leib und Leben, sondern darum, dass die Daseinsvorsorge auf einem niedrigeren Niveau aufrechterhalten wird. Bei einem Fluglotsenstreik wurde etwa angeordnet, dass mindestens ein täglicher Hin- und Rückflug nach Paris von Marseille, Toulouse und Bordeaux aus angeboten werden müsste. Im Einzelfall kann der service minimum bis zum vollkommenen Ausschluß des Streikrechts gehen.


Arbeitskämpfe in der Daseinsvorsorge brauchen gesetzliche Spielregeln

Von Professor Robert von Steinau-Steinrück, Fachanwalt für Arbeitsrecht und Partner der Luther Rechtsanwaltsgesellschaft mbH in Berlin

Mitten in der Hauptferienzeit, im August, stand Deutschland gleich zweimal knapp vor einem Fluglotsenstreik. Beide Male wurde er in letzter Minute abgewendet. Erst unterlag die Gewerkschaft im einstweiligen Verfügungsverfahren vor dem Arbeitsgericht. Eine Woche später waren es dann Arbeitgeber, die in beiden Instanzen unterlagen; sie konnten den Streik aber durch die Anrufung des Schlichters erst einmal abwenden. Durch den Streik wären vermutlich 3000 Flüge ausgefallen und 400 000 Passagiere betroffen gewesen. Die Regeln, nach denen sich - oft nur binnen Stundenfrist - entscheidet, ob ein Streik stattfindet, sind für die Allgemeinheit kaum durchschaubar. Letztendlich gibt das prozesstaktische Geschick der Akteure und der jeweilige Arbeitsrichter den Ausschlag. Die berühmte Weisheit, „vor Gericht und auf hoher See ist man in Gottes Hand“ gilt hier ganz besonders: nur zittert neben den Prozessparteien das ganze Land mit.

Das Besondere der immer mehr zunehmenden Streiks von Fluglotsen, Lokführern, Ärzten und anderen sog. Funktionseliten liegt darin, dass sie in der Daseinsvorsorge tätig sind. Gemeint ist die – heute weit verstandene - Versorgung der Allgemeinheit mit Leistungen, die für den Alltag einer Zivilgesellschaft erforderlich sind und daher störungsfrei zur Verfügung stehen müssen. Dazu gehören u.a. die Bereitstellung des öffentlichen Nah- und Fernverkehrs, des Gesundheitssystems und von Post- und Telekommunikationsleistungen. Diese Leistungen betreffen grundrechtliche geschützte Lebenssachverhalte und werden mittlerweile auch von Privaten erbracht. Für Arbeitskämpfe ist die tatsächliche Ausgangslage hier anders als in der übrigen Privatwirtschaft. Die Erbringung dieser Aufgaben zeichnet sich häufig durch einen monopolartigen Charakter aus. Teilweise sind sie netzgebunden, bei anderen Aufgaben, wie z. B. der Luftfahrt, in Krankenhäusern oder Kindergärten folgt das aus dem speziellen Leistungsangebot. Der Nutzer kann nicht einfach auf einen anderen Leistungserbringer ausweichen. Störungen treffen daher die Allgemeinheit massiv. Gleichzeitig sind die Handlungsmöglichkeiten der Arbeitgeberseite im Arbeitskampf sehr beschränkt. Aussperrungen kommen meist nicht in Betracht. Dagegen spricht schon die rechtliche Verpflichtung zur Leistungserbringung. Die für das „Funktionieren“ des Arbeitskampfes wichtige „Waffengleichheit“ oder Kampfparität ist in diesen Bereichen deshalb deutlich gestört.

Einziger inhaltliche Prüfstein für die Zulässigkeit eines Arbeitskampfes ist der richterrechtlich entwickelte Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Ein Arbeitskampf muss danach geeignet, erforderlich und angemessen sein. Nur die Angemessenheit (d.h. die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinn) prüfen die Arbeitsgerichte vollumfassend, bezogen auf den jeweiligen Einzelfall. Die Geeignetheit und die Erforderlichkeit können die Parteien dagegen mehr oder weniger selbst beurteilen. Dieser Maßstab ist so kaum funktionstüchtig. Die rückblickende Beurteilung abgeschlossener Sachverhalte mag noch möglich sein, die mit einer gewissen Rechtssicherheit für alle Beteiligten verbundene vorausschauende Entscheidung über die Zulässigkeit eines Streiks jedoch nicht.

Dazu kommt, dass gerichtliche Entscheidungen meist in einstweiligen Verfügungsverfahren aufgrund nur summarischer Prüfung binnen weniger Stunden ergehen. 

Umso schwerer wiegt es daher, dass sich schon generell die richterrechtlichen Regeln des Bundesarbeitsgerichtes für den Arbeitskampf in den letzten Jahren deutlich zu Lasten der Arbeitgeber verschoben haben. Entscheidende Norm ist seit jeher Art. 9 Abs. 3 Satz 1 GG, der die Tarifautonomie grundrechtlich schützt. Seine Ausformung hat der Gesetzgeber bislang den Gerichten überlassen. Bislang galt der Grundsatz der Tarifeinheit. Er besagt: ein Betrieb - ein Tarifvertrag. Auch wenn in einem Betrieb mehrere tarifvertragliche Regelungen nebeneinander bestanden, kam immer nur ein Tarifvertrag zur Anwendung, und zwar der sachnächste. Das Arbeitskampfrecht regelt die Entstehung von Tarifverträgen, daher ist es mit dem Tarifrecht eng verflochten. Streiks zur Erzwingung eines Tarifvertrags, der nach den Grundsätzen der Tarifeinheit am Ende nicht zur Anwendung gelangt, hielt die Rechtsprechung bis zu den Lokführerstreiks im Jahr 2007 für rechtswidrig. Das führte dazu, dass die kleinen Berufsgruppengewerkschaften mit grossen Gewerkschaften wie z.B. ver.di in Tarifgemeinschaften solidarisch zusammen wirkten. Damit ist es jetzt vorbei. Mit Urteil vom 7. Juli 2010 hat das Bundesarbeitsgericht den Grundsatz der Tarifeinheit endgültig aufgegeben (BAG 4 AZR 549/08). Jede Berufsgruppengewerkschaft kann seitdem für ihre Klientel das Maximale herausholen, ohne auf andere Rücksicht nehmen zu müssen. Seither tobt ein erbitterter Wettbewerb der Gewerkschaften um Mitgliedsbücher. Wer das Meiste für seine Leute herausholt ist am attraktivsten. Für die Arbeitgeber und vor allem für die Allgemeinheit bedeutet das nichts Gutes. Eine deutliche Zunahme von Arbeitskämpfen für den Industriestandort Deutschland ist damit vorprogrammiert.

Schon für „normale“ Arbeitskämpfe ist diese Entwicklung schwer hinnehmbar. Im Bereich der Daseinsvorsorge spricht wegen der massiven Drittbetroffenheit viel für eine Pflicht des Gesetzgebers, tätig zu werden. Gesetzliche Regeln, die einen Ausgleich schaffen zwischen den kollidierenden Grundrechtspositionen aus der Koalitionsfreiheit einerseits und der Entgegennahme von Leistungen der Daseinsvorsorge andererseits, haben höhere Legitimität als punktuelles Richterrecht. Auch könnte das endlich zu größerer Rechtssicherheit für die Kampfparteien und die Allgemeinheit führen. In zahlreichen Ländern existieren deshalb Sonderregeln für den Arbeitskampf in der Daseinsvorsorge. Eine gesetzliche Wiedereinführung der Tarifeinheit wäre im Hinblick auf Art. 9 GG möglicherweise verfassungsrechtlich problematisch. Unterhalb dieser Schwelle gibt es aber eine breite Palette möglicher Regelungen: sie reichen u. a. von obligatorischen Schlichtungsverfahren über Kooperationsmodelle für die beteiligten Gewerkschaften bis hin zu Ankündigungs- und erweiterten Friedenspflichten. Auch gehört dazu der Vorschlag, das Bundesarbeitsgericht im einstweiligen Verfügungsverfahren anrufen zu können, was bislang nicht möglich ist. Einen Vorstoß in Richtung einer gesetzlichen Regelung hat die Carl Friedrich von Weizsäcker - Stiftung unternommen, die die Professoren Thüsing, Waldhoff und Franzen beauftragt hat, noch in diesem Jahr einen Gesetzesvorschlag zu erarbeiten, der die Interessen aller Beteiligten vernünftig ausgleichen soll.

- auch veröffentlicht in der Frankfurter Allgemeinen Zeitung vom 17.8.2011 -

Weizsäcker-Stiftung


„Wir haben keinen Grund, die stabilisierenden Weisen des Wahrnehmens und Handelns dafür zu tadeln, dass sie die heutigen Probleme nicht lösen; wir haben eben neue Problemlösungen zu finden.“

 Carl Friedrich von Weizsäcker


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